Samarbeid om innhold i introduksjonsprogrammet

Det er viktig å få til et velfungerende samarbeid mellom ulike etater internt i kommunen, uavhengig av hvordan introduksjonsprogrammet er organisert i den enkelte kommune eller bydel.  Tett samarbeid vil sikre en klar ansvarsdeling og bidra til et målrettet og individuelt tilpasset introduksjonsprogram for den enkelte deltakeren. Arbeidet med introduksjonsprogrammet generelt bør være godt forankret i kommunens ledelse, for eksempel i form av politiske vedtak.

Fafo (2017) påpeker at kommuner som forankrer det lokale arbeidet med introduksjonsprogrammet politisk har en bredere samarbeidsprofil enn kommuner som ikke har forankret integreringsarbeidet i kommunale planer. Kommunene med politisk forankring rapporterer også at de får et bredere spekter av utdannings- og samfunnsrettede tiltak.

Kommunens ansvar

Den enkelte kommunen har ansvar for å tilrettelegge introduksjonsprogrammet i tråd med intensjoner og bestemmelser i introduksjonsloven og integreringsloven med tilhørende forskrifter. Det innebærer blant annet å utarbeide deltakernes planer, å følge opp deltakernes program, og å administrere og utbetale introduksjonsstønad. Det anbefales at hver deltaker i introduksjonsprogrammet har en kontaktperson i kommunen. Opplæringen og tjenestene som kommunen yter etter integreringsloven, skal være forsvarlige. Kommunen kan gi andre aktører i oppdrag å utføre kommunens oppgaver etter loven.

Opplæring i norsk og samfunnskunnskap er kjerneelementer i introduksjonsprogrammet, og det er kommunen som har plikt til å sørge for opplæringen. Videre har kommunen ansvar for å tilby grunnskole etter opplæringsloven til de deltakerne som har rett til dette.

Kommunen har også ansvar for å samordne de ulike virkemidlene i programmet som andre sektormyndigheter har ansvar for, for eksempel videregående opplæring og yrkesprøving (fylkeskommunen) eller arbeidsmarkedstiltak (Staten ved NAV). 

Videre har kommunen ansvar for å, i samarbeid med andre aktører, legge til rette for at deltakere som ikke oppnår sitt sluttmål innenfor programtiden unngår avbrudd i kvalifiseringen. Samarbeid med Arbeids- og velferdsetaten vil ofte være aktuelt i disse tilfellene.

Les mer i Veileder om samarbeid mellom kommunen og Arbeids- og velferdsetaten om introduksjonsprogrammet (imdi.no).

Mal for samarbeidsavtale

Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) og Arbeids- og velferdsdirektoratet (AVDir) har utarbeidet en mal for samarbeidsavtale mellom den enhet som har ansvar for å tilby introduksjonsprogram og Arbeids og velferdsetaten om introduksjonsprogrammet.

Malen er utarbeidet på bakgrunn av samarbeidsavtale i Veileder om samarbeid mellom kommunen og Arbeids- og velferdsetaten om introduksjonsprogrammet av 08.04.2021.

Malen er primært ment for tilfeller hvor den enhet som har ansvar for å tilby introduksjonsprogram er organisert utenfor NAV. Der den er organisert i NAV, kan den inngås en samarbeidsavtale eller samarbeidsrutiner, avhengig av hva NAV- kontoret ønsker. Introduksjonsprogrammet er organisert ulikt i kommuner. Malen er derfor et veiledende verktøy, og det er opp til avtalepartene å fylle avtalen med relevant innhold.

Direktoratene ønsker å takke kommuner som har gitt viktige innspill i vår utarbeidelse av malen og håper at kommuner og NAV- kontor kan dra nyte av dette verktøyet.

Last ned mal for samarbeidsavtale (Word).

Organisering av introduksjonsprogrammet

I all hovedsak er det en flyktningetjeneste, NAV- kontoret eller voksenopplæringen som har det overordnede ansvaret for introduksjonsprogrammet i kommunen. Både Fafo (2017) og Tronstad (2015) understreker at det ikke er påvist en sammenheng mellom hvem som har hovedansvaret for introduksjonsprogrammet i kommunen, og deltakernes sjanse for å komme i arbeid eller utdanning etter at programmet er gjennomført.

Proba (2017) gjennomførte en analyse av betydningen av om introduksjonsprogrammet er organisert i eller utenfor NAV-kontoret, og av om det er inngått samarbeidsavtale. Analysen viste at dersom det var inngått en samarbeidsavtale, var det større sjanse for at veilederne var involvert i samarbeidet om enkeltdeltakere uavhengig av organisasjonsform.

Analysen viste også at å ha introduksjonsprogrammet organisert i NAV-kontoret gjorde at Arbeids- og velferdsetaten oftere bidro med arbeidsrettede tiltak, mens begge de to forholdene førte til mer systematisk samarbeid på kontornivå. Disse statistiske sammenhengene sier ikke noe om eventuelle årsakssammenhenger. Det kan være at organiseringen i NAV-kontoret eller det at det er signert en samarbeidsavtale fører til mer samarbeid, men variasjonene i samarbeidet kan også ha andre årsaker.

Arbeids- og velferdsetaten har ikke konkrete oppgaver hverken etter introduksjonsloven eller integreringsloven, men er en viktig samarbeidspartner for kommunen i arbeidet med introduksjonsprogrammet. Helhetlig arbeid med introduksjonsprogrammet forutsetter samordning mellom den enhet i kommunen som har ansvar for å tilby introduksjonsprogrammet og aktiviteten og prioriteringene i NAV fylke og NAV-kontoret lokalt.

For å sikre en hensiktsmessig samhandling med NAV-kontoret bør kommunen ta initiativ til å etablere en skriftlig samarbeidsavtale med NAV-kontoret, eller sørge for at det blir utarbeidet interne samarbeidsrutiner for introduksjonsprogrammet der programmet er organisert i NAV-kontoret. Kommunen bør ved behov involvere NAV-kontoret i gjennomføringen av innholdselementet Livsmestring i et nytt land, og eventuelt andre innholdselementer.

Når det gjelder oppfølgingen av den enkelte deltaker bør kommunen be NAV-kontoret om bistand med kartlegging av den enkelte deltaker utover den, etter integreringsloven, lovpålagte kompetansekartleggingen og aktivt involvere NAV-kontoret ved utarbeidelse av deltakerens plan. Kommunen bør så tidlig som mulig identifisere deltakere med kompetanse som er etterspurt og lett omsettbar i arbeidsmarkedet, og som er aktuelle for deltakelse i hurtigspor, og i samarbeid med NAV-kontoret legge til rette for gjennomføringen av et hurtigsporløp.

Kommunen bør ellers ved behov involvere NAV underveis i gjennomføringen av introduksjonsprogrammet, og gå i dialog med NAV-kontoret i god tid før endt programperiode, for å sikre en smidig overgang for deltakere som har behov for videre oppfølging av NAV etter endt programperiode.

Kommunen har anledning til å dele opplysninger om den enkelte deltaker med NAV-kontoret uavhengig av om introduksjonsprogrammet er organisert i eller utenfor NAV-kontoret, så lenge mottakeren av informasjonen har tjenstlig behov for informasjonen.

Les mer i Veileder for samarbeid mellom kommunen og Arbeids- og velferdsetaten om introduksjonsprogrammet. 

Betydningen av NAVs arbeidsrettede tiltak i introduksjonsprogrammet

Riksrevisjonen (2019) viser til at NAVs arbeidsrettede tiltak har en svært positiv effekt på overgangen til arbeid blant innvandrere, inkludert overføringsflyktninger og asylsøkere. Lønnstilskudd er ordningen som har høyest målbar effekt, men også AMO-kurs, Oppfølgingstiltaket, Arbeidstrening og Jobbklubb gir gode resultater.

Sysselsettingsraten synker imidlertid over tid, og det er få som oppnår en lønnsinntekt tilsvarende en norsk medianinntekt – også i årene etter at de har fullført NAV-tiltakene. Mange NAV-kontorer synes det er vanskelig å finne egnede tiltak for brukere med innvandrerbakgrunn, særlig for brukere som kommer fra introduksjonsprogrammet, og som har begrensede norskferdigheter. Riksrevisjonen mener at det er behov for flere tilpassede tiltak, blant annet mer bruk av utdanningsrettede tiltak som legger til rette for mer formelle kvalifiseringsløp.

Tett samarbeid mellom kommunenes introduksjonsprogram og de lokale NAV-kontorene har vært en sentral føring over flere år, og Arbeids- og velferdsetaten skal spille en viktig rolle gjennom å bidra til effektive og målrettede introduksjonsprogram for den enkelte. Det er derfor vesentlig å involvere NAV på et tidlig tidspunkt, og ikke vente til slutten av programtiden, når det er aktuelt å bruke virkemidler fra NAV i kvalifiseringsløpet. Særlig når virkemiddel som kan strekke seg utover rammene for introduksjonsprogrammet kan være aktuelle.

Samarbeidsavtale mellom kommunen og NAV/ samarbeidsrutiner internt i NAV

Teksten er under oppdatering- se Veileder for samarbeid mellom kommunen og Arbeids- og velferdsetaten om introduksjonsprogrammet. 

Integreringsloven sier at fylkeskommunene er ansvarlige for det regionale integreringsarbeidet. Loven slår fast at fylkeskommunen skal utarbeide planer for kvalifisering av innvandrere som et virkemiddel for å bidra til at flere innvandrere deltar i arbeidslivet. Planene skal omfatte tiltak for å kvalifisere innvandrere til å møte regionale arbeidskraftbehov, og det bør fremheves hvilken opplæring innvandrere trenger for å møte slike behov. Fylkeskommunen bør samarbeide med kommunene i fylket når de utarbeider planene.

Fylkeskommunen har selvstendig ansvar for videregående opplæring etter opplæringsloven, og en av intensjonene med integreringsloven er at flere skal få formelle kvalifikasjoner, særlig at flere skal kunne fullføre videregående opplæring.

Flere oppgaver ble i tillegg overført fra IMDi til fylkeskommunen som en del av regionreformen. Dette gjelder blant annet:

• det regionale arbeidet mot negativ sosial kontroll
• tvangsekteskap og kjønnslemlestelse
• regional oppfølging av frivillighet og samfunnsdeltagelse
• samarbeid med regionale sektormyndigheter om kvalifisering av innvandrere

Disse oppgavene reguleres ikke spesifikt i loven, men inngår i ansvaret for det regionale integreringsarbeidet. Fylkeskommunen har ansvaret for blant annet tilskuddsordningene Tilskudd til etablereropplæring for innvandrere og Tilskudd til mentor- og traineeordninger. Et tett samarbeid mellom kommunene og fylkeskommunen er derfor viktig i planleggingen og gjennomføringen av introduksjonsprogrammet for å sikre at deltakerne får et relevant tilbud av god kvalitet.

Samarbeidet kan også gå ut over kommunegrensen. Kommuner med få deltakere i introduksjonsprogrammet kan ha særlig nytte av å samarbeide med andre kommuner om tilpassede tilbud til deltakerne. Det kan gjøre det mulig å få til bedre differensiering av gruppebaserte tilbud og det kan også ha økonomiske fordeler.

Aktuelle områder for interkommunalt samarbeid er opplæring i norsk og samfunnskunnskap, tilbud av ulike kurs, samarbeid med arbeidsgivere om opplæring og rekruttering og samarbeid i forbindelse med ferieavvikling.

Eksempelvis kan en kommune ta ansvar for opplæringen av en bestemt målgruppe på tvers av de samarbeidende kommunene, eller hver av de samarbeidende kommunene kan ta ansvar for å engasjere en faglærer innenfor et yrke/bransje som etterspør arbeidskraft. Oppfølgingen og veiledningen av den enkelte deltakeren og arbeidsgiveren skjer lokalt.

Felles kommunale utviklingstiltak og prosjekter for oppgavehåndtering kan også gi stordriftsfordeler. Det kan også være nyttig med felles opplæringstiltak for ansatte og erfaringsformidling gjennom fagforum hvor man kan drøfte faglige spørsmål.

Kommunene kan også kjøpe tjenester i introduksjonsprogrammet fra hverandre. IMDi har utviklet en mal (word) for kravspesifikasjon til bruk for anskaffelser av innhold i introduksjonsprogrammet. 

I en kvalitativ studie utført av Østlandsforskning på vegne av KS finner man at de kommunene som er inkludert i studien basert på gode resultater over flere år, er kommuner som har systematisert samarbeidet sitt med det lokale arbeidsmarkedet. Måtene de gjør det på, kan være ulike, men det felles målet er tettere kontakt med arbeidsgivere.

En måte å gjøre det på er at en eller flere ansatte, som eventuelt er organisert i et arbeidsmarkedsteam, har et dedikert ansvar for kontakten med arbeidsmarkedet og oppfølgingen av arbeidsgiverne. En annen måte å gjøre det på er at læringssentrene/flyktningetjenestene deler en stilling med NAV som har ansvar for kontakten med arbeidsmarkedet. Kunnskapen til «arbeidsmarkedskonsulentene» brukes direkte inn i veiledningen av programdeltakerne.

Andre ikke-offentlige aktører kan på ulike måter tilføre introduksjonsprogrammet merverdi gjennom å gi tilbud som kommunen ikke har mulighet, kompetanse eller kapasitet til å tilby selv. NORCE (2019) argumenterer for at ikke-offentlige aktører kan gi kommunen større fleksibilitet, både til å prøve ut nye metoder (innovasjonsvilje), og gjennom å gjøre det enklere å bygge opp og ned kapasitet i takt med svingninger i antall bosatte flyktninger. Videre peker studien på at ikke-offentlige aktører kan bidra med tiltak som fremmer deltakelsen i både yrkes- og samfunnslivet gjennom å gi deltakere muligheter til å delta i frivillige organisasjoner, nettverk med personer i nærmiljøet og uformelle læringsarenaer.

Komponenter i et velfungerende samarbeid

NORCE (2019) identifiserer viktige komponenter i et velfungerende samarbeid mellom kommunale og ikke-offentlige aktører i produksjonen av tjenester. En av komponentene er at enheten som har ansvar for introduksjonsprogrammet, koordinerer de ulike aktørene som leverer tjenester og supplerer introduksjonsprogrammet. Det fremmer samarbeidet og eierskapet til hele programmet. En måte å gjøre det på er å skape jevnlige møteplasser og arenaer for samskaping.

En annen komponent er at enheten som har ansvaret for introduksjonsprogrammet, og enheten som har ansvaret for norskopplæringen, utformer tiltak for spesielle grupper i samarbeid med ikke-offentlige aktører, blant annet sosiale entreprenører. Her bør enhetene sørge for systematisk brukermedvirkning både i kommunale og ikke-offentlige tiltak.

Videre bør man samarbeide internt i kommunen om anbud, bruke den bestillerkompetansen som finnes i kommunen og eventuelt i fylket, og ha konkrete, men også fleksible kontrakter med en viss varighet. Man bør være varsom med å dele opp tiltak som naturlig hører sammen i ulike anbud, og det bør spesifiseres hvordan enheten som har ansvar for norskopplæringen, skal samarbeide med leverandøren av tilbudet.

Mal for kravspesifikasjon for anskaffelser av innhold i introduksjonsprogrammet

IMDi har utviklet en mal (word) for kravspesifikasjon til bruk for ankskaffelser av innhold i introduksjonsprogrammet. Malen kan brukes til å beskrive behovet for anskaffelser av introduksjonsprogrammet, uavhengig av hvilket innhold i introduksjonsprogrammet kommunen ønsker å anskaffe. 

Malen er ingen fasit på innhold i en kravspesifikasjon, men gir veiledning på hva som kan beslyses. IMDi anbefaler å støtte seg på de faglige anbefalingene for innhold i introduksjonsprogrammet i utforming av malen. IMDi anbefaler også å støtte seg på Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) sine maler og fagressurser med kompetanse på anskaffelser i egen kommune i utformingen av et konkurransegrunnlag som helhet. 

• Djuve, A.B., Kavli, H.C., Braanen Sterri, E. og Bråthen, B. (2017) Introduksjonsprogram og norskopplæring. Hva virker – for hvem? (Fafo-rapport 2017:31).
• Espegren, A., Eimhjellen, I., Ervik, R., Guribye, E. og Skogedal Lindén, T. (2019) Samarbeid mellom offentlig, privat og frivillig sektor i gjennomføringen av introduksjonsprogrammet.
• Proba Samfunnsanalyse (2017) Samarbeid NAV – kommune om introduksjonsprogram. En kartlegging (Proba Rapport 2017-11).
• Riksrevisjonen (2019). Undersøkelse av myndighetenes arbeid med å integrere innvandrere gjennom kvalifisering til arbeid. (Dokument 3:4, 2019-2020).
• Røhnebæk, M. & Eide, T.H. (2018). Samarbeid i og etter introduksjonsprogrammet. Utprøving og følgeevaluering. Rapport fra prosjektets andre fase. (ØF-rapport 04/2018.).
• Tronstad, K. R. (2015). Introduksjonsprogram for flyktninger i norske kommuner. Hva betyr organiseringen for overgangen til arbeid og utdanning? (NIBR-rapport 2015:2).